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Osinfor, the institution in charge of supervising the legality of timber in Peru, was weakened by a Supreme Decree that reduces its independence

FOR IMMEDIATE RELEASE (espa~nol abajo)
December 17, 2018

LIMA, PERU – While the Agency for Supervision of Forest Resources and Wildlife (Osinfor) has continued to identify illegal harvest and trade of timber in Peru, providing key information that has compelled other agencies to recognize and act upon the seriousness of illegality in the Peruvian forestry sector, on Wednesday, December 12, the Presidency of the Council of Ministers (PCM) approved a Supreme Decree that undermines the independence of Osinfor by removing it from the PCM and relocating it within the Ministry of Environment (MINAM). MINAM presented the proposal without consulting – or even informing – Osinfor. The approval of the change also occurred in opposition to the official and public position of Osinfor.

This change severely weakens the repeatedly attacked independence and institutional capacity of Osinfor. It also leads to a further erosion of transparency related to the legal origin of wood throughout the supply chain, led by certain sectors from industry and government in recent years as a reaction to the effective control actions implemented by Sunat (the Peruvian Tax and Customs Authority) since 2014 based on information provided by Osinfor. The multi-year operation by Sunat and Osinfor, supported by Interpol and the World Customs Organization and known as Operation Amazonas, resulted in the confiscation of thousands of cubic meters of illegally extracted timber from the Peruvian Amazon in Peru, the United States, Mexico, and the Dominican Republic. The subsequent reaction of industry – supported by certain Peruvian government officials – has been to attack Osinfor and to attempt to turn it into a weak institution without independence. Both Osinfor and Operation Amazonas with Sunat have been recognized internationally as successful examples in the fight against illegal logging – bringing greater transparency and accountability to an extremely opaque sector – and other countries with similar problems are considering replicating the model. But, in Peru, the government is opting to undermine it.

Osinfor was created as an independent body reporting to the PCM during the arduous process of negotiations for the revision of the Peruvian forestry law in 2000, but in practice it functioned in a very limited way and without independence, as Osinfor was housed in what at that time was the equivalent of the forest authority. The Legislative Decree that created Osinfor also explicitly indicates that the Osinfor is attached to the PCM (Art. 1, DL 1085, from July 2008). While a previous Peruvian law says that the adscriptions of these kind of organisms can be defined by a Supreme Decree (law 29158, from December 2007), there is an open debate among legal experts as to whether this allows for a lower ranking legal instrument (a Supreme Decree) to modify a higher ranking one (a Legislative Decree), which is against the Peruvian law and its procedures. Therefore, transferring Osinfor under the ambit of MINAM through a Supreme Decree seems to be contrary to Peruvian law. Another important reason to question the legality and appropriateness of the transfer is that Peru’s National Authority for the Civil Service (Servir) has declared that – given its responsibilities and attributions – and therefore should be treated as one. The same law 29158 establishes that all the regulatory bodies must be attached to the PCM.

In addition, the Forestry Annex of the Trade Promotion Agreement (TPA) between Peru and the United States establishes that Peru must strengthen the institutions responsible for enforcing the laws that impact forest management in Peru, and specifically states that it must implement the provisions related to the creation of Osinfor under the Forestry Law as “an independent and separate entity” (Article 3.h.iii of Annex 18.3.4 of APC Peru – USA). The law referenced by the TPA also specifically located Osinfor under PCM. Relocating Osinfor within MINAM, which has responsibilities on “the sustainable use of natural resources” and “sustainable development of the Amazon” (Article 3 of Legislative Decree 1013 approving the the Law of Creation, Organization and Functions of the Ministry of Environment), generates a clear conflict of interest, since Osinfor is responsible for auditing actors potentially engaged in illegal activities that go against the sustainable use of resources and against the sustainable development of the Amazon.

The reliable results on the legal origin of wood at the national level have existed in Peru since 2009, the year in which the Osinfor became an independent and autonomous body. Osinfor’s field verification work has been possible thanks to the autonomy and functional independence of the institution, which allows it to act transversally and cross-sectorally at all levels of government. Osinfor’s stature as an independent entity under the PCM, separate from the institutions authorizing forest use and regulating management of natural resources, allows it to act with apolitical objectivity. As such, Osinfor has been able to perform as both an auditing and sanctioning body, as is the case of , such as the Supervisory Body for Investment in Energy and Mining or the Supervisory Body for Investment in Public Infrastructure for Transportation.

It is not new that Osinfor is the victim of pressures and attacks to weaken it. In January 2016, yielding to the strong pressures of a powerful sector of the Peruvian forestry industry that accused the then Executive President of Osinfor, Rolando Navarro, for the seizures of illegal Peruvian timber that occurred in the United States in the framework of the Operation Amazonas led by Sunat, the Peruvian government abruptly dismissed Navarro. Since 2015, there have been successive attempts to weaken Osinfor, including proposals to reduce its budget and its functions, as well as to reduce its independence by relocating it within the forestry authority (Serfor), the Ministry of Agriculture or the Ministry of the Environment – all options that would go against the sustainable use of Peruvian forests and against the country’s progress in the fight against illegal logging, in addition to violating both national regulations and the Peru-US Trade Promotion Agreement.

MINAM, meanwhile, in addition to issuing general guidelines on the conservation of biodiversity and environmental implications of productive activities and being in charge of the National Program for Forest Conservation (Programa Nacional de Conservación de Bosques), is also the CITES scientific authority. This Ministry establishes annual timber export quotas for CITES-listed species, which directly affect the interests of the forest title holders, who are subject to audits by Osinfor (Article 3.ii Legislative Decree 1085 creating Osinfor). Also, Osinfor administrative processes are key to define which communities can participate in MINAM’s programs to receive payments for forest conservation – which include, among others, commercial timber harvesting activities. With the inclusion of Osinfor in MINAM, said entity will be judge and party at the same time.

It should be noted that without the autonomy and independence of OSINFOR, greater transparency and knowledge about the results of the supervisions and audits of forest title holders would not have been possible. For example, on September 16, 2018, the newspaper El Comercio was able to warn – based on Osinfor’s supervision of forest management plans – that .

Although some Peruvian government authorities have declared that the high percentages of illegality and the public and private corruption in the forestry sector recently identified in research reports produced by , CIEL, and , among other organizations, no longer exist and that the problems of the Peruvian forestry sector have already been solved, information from OSINFOR updated through August 2018 indicates this is not the case, and it is likely that this is one of the reasons the Peruvian government is again working to weaken – and fully control – the supervisory body.

A reveals that, between October 2017 and November 2018 the agency documented the illegal harvest of at least 389 thousand cubic meters of wood, equivalent to over 7,000 truckloads, just from the region of Loreto. It should be noted that this volume refers only to cases in which the OSINFOR has verified that 100% of the harvested wood is illegal in origin. All other cases, in which the percentage of illegality is less than 100%, have not been included in this figure, although they are being investigated.

In parallel, a study commissioned by the Financial Intelligence Unit (UIF), an entity of the Peruvian government in charge of combating assets laundering, has identified that in 2015 and 2016 the Peruvian forestry sector generated around 700 million annual soles (equivalent to more than 200 million dollars per year) in illicit assets. It is worth mentioning that the Osinfor information was one of the components for the preparation of the UIF study and, without an independent Osinfor, such a study could not be replicated or updated, potentially putting Peru’s qualifications to be part of the OECD at risk.

It is unacceptable for Peru – in addition to being a violation of the Peru-US Trade Promotion Agreement – to take actions to weaken Osinfor’s institutional structure, instead of reinforcing it, since Osinfor has played a key role in detecting the illegal harvest and trade of timber. It should be noted that a change of this level on the independence of the Osinfor will also affect the forest title holders, the users of the forest, among whom are Indigenous Communities. In accordance with Peruvian and international law on Indigenous Rights, the legislative changes that directly affect Indigenous Communities must undergo a process of Free and Informed Prior Consultation that, clearly, has not occurred in this case. In addition, in a global timber market with laws that increasingly demand more information on the legal origin of timber and include fines and incarceration for those who import products of illegal origin, the independence of the Osinfor is essential to guarantee the entry of legal Peruvian timber to destinations such as the United States (where the Lacey Act applies), Europe (where the European Union Timber Regulation applies), and even China, since much of the wood imported from this country is processed and re-exported to the United States and Europe.

It is imperative that OSINFOR remain independent and capable of supervising high risk forest titles. It has been demonstrated that the information produced by the Osinfor is key to detect the harvest and trade of illegal wood, both for the national market and for exports. Weakening and removing independence from Osinfor is a setback for Peru in the fight against illegal logging and opens the door to formal and de facto trade sanctions. We call on the Peruvian Government to reconsider its decision and restore Osinfor’s independence, while putting in place mechanisms to guarantee that no other similar attempt will succeed in the future.

This Press Alert is endorsed by the following organizations: Environmental Investigation Agency (EIA), Center for International Environmental Law (CIEL), Global Witness, Comité de Defensa del Agua de Iquitos, Hope of the Amazon, Feconau, and Instituto de Defensa Legal (IDL).


Information for Editors:




Alerta: El Gobierno Peruano retrocede en la lucha contra la Tala Ilegal

Osinfor, la institución a cargo de supervisar la legalidad de la madera en el Perú, fue debilitada a través de Decreto Supremo que reduce su independencia

14 de diciembre del 2018

LIMA, PER'U — Mientras el Organismo de Supervisión de los Recursos Forestales y de Fauna Silvestre (Osinfor) continúa identificando la extracción y comercio de madera ilegal en el Perú y difundiendo información clave que obliga a otras autoridades a reconocer la grave situación de ilegalidad en el sector forestal peruano y a tomar acciones, el Consejo de Ministros aprobó el miércoles 12 un Decreto Supremo que corta la imprescindible independencia del Osinfor al retirarlo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y reubicarlo bajo el Ministerio de Ambiente (MINAM). Cabe precisar que el proyecto fue presentado por el MINAM sin haber sido consultado con – o si quiera informado a – el Osinfor. De la misma manera, la aprobación del cambio de adscripción también se produjo en abierta oposición a lo que ha sido la posición oficial y pública del Osinfor durante los últimos a~nos.

Este cambio debilita gravemente la ya varias veces golpeada independencia e institucionalidad del Osinfor. Sigue la línea de retroceso en la transparencia del origen legal de la madera a lo largo de la cadena de suministro que ha venido siendo promovida por un sector de la industria y del gobierno durante los últimos a~nos, como reacción a las eficientes acciones de control implementadas por la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (Sunat) desde el 2014 y basadas en la información producida por el Osinfor. Dichas acciones, enmarcadas en un operativo multianual apoyado por Interpol y la Organización Mundial de Aduanas conocido como Operación Amazonas, generaron el decomiso de miles de metros cúbicos de madera extraída ilegalmente de la Amazonía peruana tanto en el Perú como en Estados Unidos, México y la República Dominicana. A partir de ese momento, la reacción de un sector de la industria – apoyada por un sector de funcionarios del Estado peruano – ha sido atacar al Osinfor y convertirlo en un organismo débil y sin independencia. Tanto el Osinfor como la Operación Amazonas implementada por la Sunat son ahora reconocidos internacionalmente como un ejemplo de éxito en la lucha contra la tala ilegal – trayendo mayor transparencia y rendición de cuentas a un sector extremadamente opaco – y otros países con problemas similares han venido considerando replicar el modelo. Pero, en el Perú, el gobierno está optando por desestructurarlo.

El Osinfor fue creado en el marco de un arduo proceso de negociaciones para la revisión de la ley forestal peruana en el a~no 2000 como un organismo independiente adscrito a la PCM, pero en la práctica empezó a funcionar de un modo muy limitado y sin independencia dentro de lo que en ese momento era el equivalente a la autoridad forestal. El Decreto Leegislativo que creó el Osinfor, también indica explícitamente que el Osinfor está adscrito al PCM (Art. 1, DL 1085). Si bien una ley peruana se~nala que las adscripciones de este tipo de organismos pueden ser definidas por un decreto supremo (ley 29158, de diciembre del 2007), hay un debate abierto entre expertos sobre si esto faculta a que un instrumento legal de menor rango (un decreto supremo) pueda modificar a otro de mayor rango (un decreto legislativo), lo que va en contra de la ley peruana y sus procedimientos. Por tanto, transferir el Osinfor hacia el MINAM, a través de un Decreto Supremo podría ir en contra de la ley peruana. Otra fuerte razón para cuestionar la legalidad y la idoneidad de la transferencia es que la Autoridad Nacional del Servicio Civil, Servir, ha declarado que – dadas sus responsabilidades y atribuciones – la naturaleza d tanto en cuanto a forma como función y, por lo tanto, debe ser tratado como tal. Las misma ley 29158 establece que todos los organismos reguladores deben estar adscritos a PCM.

Además, el Anexo Forestal del Acuerdo de Promoción Comercial (APC) entre Perú y los Estados Unidos establece que el Perú debe fortalecer las instituciones responsables de hacer cumplir las leyes que impactan sobre el manejo forestal en el Peru y específicamente se~nala que debe implementar la norma de creación del Osinfor para que sea “una entidad independiente y separada” (Art. 3.h.iii, del anexo 18.3.4 del APC Perú – EEUU). La ley citada por el APC específicamente ubicaba al Osinfor en la PCM. Por ello, reubicar al Osinfor dentro del MINAM, sector que tiene responsabilidades expresas sobre “el uso sostenible de los recursos naturales” y “desarrollo sostenible de la Amazonía” (Art. 3, del DL 1013 que aprueba la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente) genera un claro conflictos de interés, ya que el Osinfor estará bajo uno de los sectores con potencial responsabilidad por actividades ilegales que van en contra del uso sostenible de los recursos y en contra del desarrollo sostenible de la Amazonía. Esta contradicción resulta evidente de la lectura de la propia exposición de motivos adjunta a la propuesta de decreto preparada y presentada por el MINAM.

Los resultados confiables a nivel nacional sobre el origen legal de la madera han existido en el Perú desde el 2009, a~no en que el Osinfor se convirtió en un organismo independiente y autónomo. Este trabajo de verificación en campo, a cargo del Osinfor, ha sido posible gracias a la autonomía e independencia funcional de la institución, la misma que le permite actuar de forma transversal y suprasectorial en todos los niveles de gobierno. Al estar adscrito a un nivel suprasectorial bajo la PCM, logro constituirse real y efectivamente en una entidad independiente y separada. Es debido a ello que el Osinfor ha podido desempe~narse como una entidad de naturaleza administrativa resolutiva, como es el caso de , tales como el Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería o el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público.

No es novedad que el Osinfor sea víctima de presiones y ataques para debilitarlo. En enero del 2016, cediendo a las fuertes presiones de un poderoso sector de la industria forestal peruana que acusaba al entonces Presidente Ejecutivo del Osinfor, Rolando Navarro, por los decomisos de madera ilegal peruana que ocurrieron en los Estados Unidos en el marco de la Operación Amazonas liderada por la SUNAT, el gobierno peruano despidió abruptamente a Navarro. Entre el 2015 y la fecha, se han producido sucesivos intentos por debilitar al Osinfor, incluyendo propuestas para reducir su presupuesto y sus funciones, así como para reducir su independencia reubicándolo dentro de la autoridad forestal (Serfor), del Ministerio de Agricultura o del Ministerio del Ambiente – todas opciones que irían en contra del uso sostenible de los bosques peruanos y en contra de los avances del país en la lucha contra la tala ilegal, además de violar tanto normas nacionales como el Acuerdo de Promoción Comercial Perú – EEUU.

El MINAM, por su parte, además de dictar lineamientos generales en materia de conservación de la biodiversidad e implicaciones ambientales de las actividades productivas y estar a cargo del Programa Nacional de Conservación de Bosques, es la autoridad científica CITES. Este ministerio establece las cuotas anuales de exportación para las especies CITES de madera, lo que afecta directamente los intereses de los usuarios del bosque que se encuentran bajo explícito control del Osinfor (Art. 3.ii, DL 1085). Además, los procesos administrativos del Osinfor son un elemento clave para definir qué comunidades pueden participar en los programas del MINAM para recibir pagos por conservación del bosques – lo que incluye, entre otras actividades, a la extracción comercial de madera. Con la inclusión del Osinfor en el MINAM, tal entidad se convertirá en juez y parte a la vez.

Cabe resaltar, que sin la autonomía e independencia del OSINFOR, la mayor transparencia y conocimiento sobre los resultados de las supervisiones y fiscalizaciones de los derechohabientes en materia forestal y fauna silvestre no hubiera sido posible. Por ejemplo, el 16 de septiembre del 2018, el diario El Comercio pudo advertir – con base en las supervisiones del Osinfor sobre los planes de manejo forestal – que .

Si bien algunas autoridades del gobierno peruano sostienen que los altos porcentajes de ilegalidad y la corrupción pública y privada que invade el sector forestal identificados en recientes informes de investigación producidos por , CIEL y , entre otras organizaciones, ya no existen y que los problemas del sector forestal peruano ya han sido solucionados, información del Osinfor actualizada a agosto del 2018 documenta lo contrario, y es probable que éste sea uno de los motivos para intentar debilitar – y de una vez por todas controlar – al organismo de supervisión.

Una revela que, entre octubre del 2017 y noviembre del 2018 y sólo en la región Loreto, dicho organismo documentó la extracción ilegal de al menos 389 mil metros cúbicos de madera, equivalente a la carga de más de 7,000 camiones. Cabe precisar que este volumen se refiere sólo a los casos en los que el Osinfor ha verificado que el 100% de la madera movilizada tiene un origen ilegal. Todos los demás casos, en los que el porcentaje de ilegalidad es menor al 100%, no han sido comunicados como alertas y – si bien están siendo investigados – no han sido incorporados en esta cifra.

En paralelo, un estudio encargado por la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), entidad del Estado peruano a cargo de luchar contra el lavado de activos, ha identificado que en los a~nos 2015 y 2016 el sector forestal peruano movilizó alrededor de 700 millones de soles anuales (equivalentes a más de 200 millones de dólares anuales) en activos ilícitos. Cabe mencionar que la información del Osinfor fue uno de los componentes para la elaboración del estudio de la UIF y, sin un Osinfor independiente, tal estudio no podrá ser replicado ni actualizado, poniendo potencialmente en riesgo las calificaciones del Perú para ser parte de la OECD.

Resulta inaceptable para el Perú – además de ser una violación de la ley Peruana y el Acuerdo de Promoción Comercial Perú-EE.UU. – que en vez de reforzar a una institución como el Osinfor, que viene cumpliendo un rol esencial en la detección de la extracción y comercio de madera ilegal, se pretenda debilitar su institucionalidad. Cabe precisar que un cambio de este nivel sobre la independencia del Osinfor afectará también a sus administrados, los usuarios del bosque, entre quienes se encuentran las Comunidades Indígenas. De acuerdo con la legislación peruana e internacional sobre los Derechos Indígenas, los cambios normativos que afecten directamente a las Comunidades Indígenas debe pasar por un proceso de Consulta Previa, Libre e Informada que, claramente, no ha existido en este caso. A todo esto se suma que, en un mercado global de madera con leyes que cada vez exigen más información sobre el origen legal del producto e incluyen multas y prisión efectiva para quienes importen productos de origen ilegal, la independencia del Osinfor es indispensable para garantizar el ingreso de la madera legal peruana a destinos como los Estados Unidos (donde aplica la Lacey Act), Europa (donde aplica la Regulación de la Madera de la Unión Europea) e incluso China, ya que gran parte de la madera importada este país es procesada y re-exportada a los Estados Unidos y Europa.

Es imperativo que el OSINFOR siga siendo independiente y capaz de realizar supervisiones de títulos habilitantes de alto riesgo. Ha quedado demostrado que la información producida por el Osinfor es clave para detectar la extracción y comercio de madera ilegal, tanto para el mercado nacional como para las exportaciones. Debilitar y restar independencia al Osinfor es un claro retroceso del Perú en la lucha contra la tala ilegal y abre las puertas a sanciones comerciales formales y de facto. Invocamos al Gobierno Peruano a reconsiderar su decisión y devolver la independencia del Osinfor, a la vez que reforzarla para garantizar que ningún otro intento similar tenga éxito en el futuro.

Esta Alerta de Prensa está suscrita por las siguientes organizaciones: Environmental Investigation Agency / Agencia de Investigación Ambiental (EIA), Center for International Environmental Law (CIEL), Global Witness, el Comité de Defensa del Agua de Iquitos, Hope of the Amazon, la Federación de Comunidades Nativas del Ucayali y Afluentes (Feconau), Kené y el Instituto de Defensa Legal (IDL).


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